Внедрение инновационных методов в системе государственного управления
14 декабря 2004
Рубрика: Обзоры и мнения.
Автор: .
pic

Модернизация госаппарата становится постоянной функцией и одной из основных задач любого правительства. Речь идет о систематическом изучении работы госаппарата, повышении эффективности госуправления, совершенствовании административных процедур, развитии отношений между гражданами и органами государственной власти. Это ведет к созданию оргструктур, ответственных за разработку и осуществление административной политики. В их состав входят политические институты, формирующие стратегию; исполнительные органы, отвечающие за ее реализацию; обеспечивающая инфраструктура (научно-информационные центры, учебные учреждения, профессиональные ассоциации и др.).

Важную роль в модернизации системы государственного управления играют информационные и телекоммуникационные технологии, способствующие (при правильном подходе) повышению эффективности работы госаппарата в целом и его отдельных звеньев.
На первоначальном этапе модернизации решается задача насыщения органов государственного управления информационной и компьютерной техникой. Затем акцент делается на повышение отдачи от инвестиций в информационные технологии, которые увязываются с процессом совершенствования организационных структур и работы госаппарата. В связи с этим первостепенную значимость приобретает возможность внедрения в стране электронного правительства.
Сегодня проекты электронного государственного управления активно реализуются в США, Великобритании, Канаде, Австралии, Японии, Эстонии и ряде европейских государств. Серьезно продвинулся Сингапур. С начала 2000 года объявили о развертывании подобных программ Дубаи и Катар, а в 2001 году — Россия. Определенное лидерство в этой сфере принадлежит США и Великобритании. Там начали действовать в этом направлении еще в 1995-1996 гг. и к настоящему времени добились ощутимых результатов.
Так, в США, по мнению ведущих экспертов, к 2006 году в Сети будет действовать более 14 000 правительственных программ. С их помощью объем сбора налогов достигнет $600 млрд. Министерством финансов страны создан специальный финансовый портал, способный эффективно обрабатывать около 80 млн. ежегодных платежей в бюджет. Разработан проект по осуществлению онлайновых платежей по штрафам, а их в США ежегодно выплачивается на сумму около $450 млрд.
Другим лидером в этой области является правительство Великобритании, создающее современную сетевую инфраструктуру, способную обеспечить необходимые общественные сервисы. Последние исследования показывают, что если темпы роста использования Интернета в Великобритании останутся на прежнем уровне, страна в ближайшее время создаст наиболее современное «электронное правительство». Возможности — регистрация новорожденного ребенка, подача документов на визы, продление паспорта, уплата налогов, регистрация нового автомобиля и пр. Cо временем каждая компания сможет, зарегистрировавшись на соответствующем портале, подавать всю информацию о себе только один раз: данные автоматически отправляются в налоговую инспекцию, регистрационную палату и прочие государственные органы (всего 20 ведомств).
На передовых позициях этой сферы находится Эстония, опередившая по уровню развития такие страны, как Германия, Франция, Испания и др. Еще в августе 2000 года Кабинет Министров Эстонии стал первым в мире правительством, перешедшим к проведению заседаний без бумаг, пользуясь только электронной сетью документации. Новая система, вместе с использованием дигитальной подписи, устраняет необходимость рассылки горы бумаг и позволяет министрам участвовать в заседании Кабинета, не присутствуя непосредственно в зале. Система, созданная эстонскими компьютерными технологами, позволяет в общей сложности экономить три миллиона эстонских крон (192 000 EUR) в год за счет стоимости бумаги и ксерокопирования.
Таким образом, цель систем электронного государственного управления — повысить эффективность работы правительства за счет:

• повышения точности, полноты, оперативности и достоверности накапливаемой информации

• обеспечения высокой степени контроля за исполнением решений и поручений правительства другими структурами исполнительной власти (сектор G2G правительство-правительство)

• «прозрачности» исполнения решений и поручений правительства органами исполнительной власти: аппарат правительства будет иметь возможность в любой момент времени проверить, на каком этапе находится исполнение того или иного решения или поручения внутри подконтрольного органа власти (сектор G2G)

• снижения накладных расходов государственного управления

• сокращения бюрократических барьеров и лучшего взаимодействия с гражданским обществом (сектор С2G — граждане — правительство).

Фундаментальные вопросы, связанные с электронным правительством, — вопросы существования и развития гражданского общества и демократии в информационном обществе. В очень упрощенной форме в общественной жизни любой страны существует три субъекта — государство, граждане и коммерческие организации — «бизнесы», представляющие экономику страны. При этом государство является интегрирующей системой.
Структурно систему государственного электронного управления можно отразить в таблице.

pic

Рассмотрим более подробно каждый из трех блоков структуры государственного электронного управления.

В рамках e-government осуществляются межорганизационные отношения, включая координацию и реализацию политики, а также предоставление гражданам услуг через Интернет или с использованием других электронных способов.

Е-administration охватывает внутриорганизационные взаимоотношения, или управление внутри государственного сектора.

Е-governance способствует взаимодействию между гражданами, государственными органами и выборными официальными лицами. Одна из основных задач е-governance состоит в том, чтобы способствовать развитию и использованию Интернета для совершенствования процессов руководства государством и выработки политики.

Из сказанного вытекает первый принципиально важный тезис: электронное правительство — это только термин. Суть проекта электронного правительства, реализуемого в любой стране, — это внедрение корпоративной информационной системы национального масштаба.
Второй важнейший тезис: для реализации электронного правительства необходим переход от ведомственной ориентации деятельности государства к ориентации на нужды и задачи граждан. Эта проблема сейчас встает перед всеми странами, внедряющими у себя системы электронного правительства. Чрезвычайно опасно пытаться автоматизировать существующие неэффективные процедуры. В аналогии между электронной корпорацией и электронным правительством этому соответствует известный всем специалистам по корпоративным информационным системам факт: повышение эффективности функционирования корпорации в целом при внедрении информационной системы достигается только при одновременном проведении реинжиниринга бизнес-процессов автоматизируемого предприятия.
Автоматизированное предприятие становится иным по своей схеме бизнес-процессов, и это то, что необходимо для автоматизации (и повышения эффективности) государства, и что сейчас уже осознается многими. При внедрении системы электронного правительства государству приходится изменять свои бизнес-процессы. Бизнес-процессы государства на сегодняшний день — это ведомственная ориентация услуг государственных органов на всех уровнях и отсутствие взаимообмена информацией между различными ведомствами и службами. Есть ведомственные базы данных (в данном случае не важно — в виде традиционных бумажных архивов или в электронной форме), но нет ни стандартизации форматов, ни обмена информацией между ведомствами. Типичным является высокий уровень регламентации процессов внутри ведомств при одновременно низком уровне регламентации межведомственного взаимодействия. Как правило, отсутствуют или слабо определены ответственность и контроль сроков исполнения при межведомственных взаимодействиях.

pic

Таким образом, электронное правительство — это не механическое соединение информационных технологий и правительства. Это новая философия государственного управления.
Мировые тенденции свидетельствуют о том, что электронное государственное управление со временем станет необходимостью для любой страны, и чем раньше оно начнет внедряться, тем лучше. Конечно, электронное государственное управление не заменяет собственно государственное управление. Но на базе информационных технологий государство способно оптимизировать свои функции, ускорить сбор информации и учесть массу факторов, влияющих на принимаемые решения. В результате управление государством становится более эффективным — что и требовалось доказать.

pic

Попробуем, однако, взглянуть на данную проблему шире. Наш мир меняется, и ядром этих изменений являются инфокоммуникации. Цифровые массмедиа революционизируют информационное общество. Мультиканальное телевидение скоро станет доступным всем. Все больше и больше людей получают доступ к Интернету через персональные компьютеры, телевидение, мобильные телефоны, а теперь даже и через электронные игрушки. Высокоскоростные телефонные линии обеспечивают доступ на дому всего спектра IT-услуг и т.д. То есть инфокоммуникационная революция продолжается. С другой стороны, после оглушительного провала .com в 2000 году скептики задались вопросом эффекта этих изменений. Спрос на систематические и надежные научные знания в информационном обществе есть результат возрастающего влияния глобального экономического спада. Именно поэтому актуальной становится необходимость не просто реформирования системы государственного управления, а разработка и реализация специальной стратегии развития информационного общества.
Каждая из стран решает данную проблему по-своему. В настоящее время все чаще и активнее формируются специальные структуры, ответственные за данный процесс. Одной из наиболее новых и популярных ее форм является Обсерватория Информационного Общества — an Information Society Observatory (ISO). Разработкой и ратификацией соответствующих документов о создании и развитии ISO правительство берет на себя ответственность за создание новой инфокоммуникационной среды.
Что это значит? Это значит:

• обеспечение широких возможностей доступа к выбору высококачественного инфокоммуникационного сервиса. Провозглашение принципа: все должны получать пользу от использования новых видов услуг в городе и на селе, производители и потребители, взрослые и дети

• безопасность интересов граждан и потребителей. Новая инфокоммуникационная среда предоставляет возможность одним повысить свой потенциал, другим — обходить и «вводить в заблуждение» остальных. Цель программ ISO — создать страну самого безопасного и самого надежного инфокоммуникационного сервиса, защита потребителей от «бедного» сервиса и нежелательных вторжений, обеспечение баланса свободы слова и базовых стандартов благопристойности

• уверенность в динамичности и конкурентности отечественного инфокоммуникационного рынка. Поскольку инфокоммуникационный бизнес уже делает важным и необходимым конвергенцию всех уровней экономики региональной, национальной и международной — поддержка конкурентных преимуществ страны на быстро развивающемся и меняющемся международном рынке становится судьбоносной.

Для достижения этих амбициозных целей необходимо формирование новых рамочных условий регулирования развития инфокоммуникационного сектора в XXI веке.

pic

Таким образом, сообщество должно создать новый регулятор, способный анализировать и «понимать» конвергенцию инфокоммуникационного ландшафта и необходимость действий в соответствии с ясными принципами.

Что такое ISO?
Объектом ISO является обеспечение и управление систематическими социальными исследованиями информационного общества и информационных технологий на основе солидной теоретической базы. Цель деятельности ISO — восприятие информационного общества и современного социального развития с точки зрения прошлого, настоящего и будущего. Одна из задач — создание политики соответствующих академических исследований на солидном теоретическом фундаменте. Кроме того, ISO изучает развитие информационного общества с позиций локального, национального и международного масштабов.
Обсерватория должна оперировать на пересечении торговли и промышленности, общественного управления и индивидуального гражданина и так далее. Все эти части одного целого и есть пользователи инфокоммуникационных технологий. В то время как государство играет главную роль в регулировании работ и в базовых исследованиях, бизнес в доведении товаров и услуг, то ISO как единый орган может служить в качестве «места встречи» различных точек зрения и практических идей, так как генерирует новые совместные проекты.

pic

Таким образом, ISO должна играть ключевую network-роль в обеспечении взаимосвязи между различными игроками национального информационного пространства в качестве нейтральной некоммерческой организации в поддержке усилий ее членов, включая публичный и частный сектора, с конечной целью — создание инструментов регулирования информационного общества.

Как ISO работает?
На наш взгляд, Обсерватория должна иметь структуру, разделенную на четыре главные компоненты: network, исследования, образование и распространение знаний.
1. Network. ISO создает междисциплинарную национальную сеть исследователей, представляющих различные институты из разных географических точек. ISO должна быть связана с сетью международных исследований. Основные формы кооперации и обмена знаниями — создание совместно фондируемых проектов.
2. Исследования. ISO управляет и координирует несколько исследовательских проектов, которые будут привлекать специалистов из различных областей социальных наук — таких, как экономическая география, политика, социология, информационное обучение и пр. Мультидисциплинарные подходы предпочтительны во всех проектах ISO.
3. Образование. ISO реализует образовательные проекты. Например, Обсерватория может начать серию тезис-семинаров в кооперации с различными образовательными отделами на факультетах социальных, информационных и административных наук.
4. Распространение знаний. ISO использует весь спектр механизмов: публикации, новые формы коммуникаций, включая web-portal и электронные радиопередачи, участие в национальных и международных встречах и форумах и пр.
Схематично стратегию ISO можно отобразить следующим образом:
То есть через формирование справедливых рынков, поддержку науки и инноваций, содействие успешному бизнесу к экономическому росту ради всеобщего процветания.

Базовая структура ISO
По нашему мнению, организационная структура ISO должна включать: Steering Group, ISO-Team, партнеры ISO и так называемые «виртуальные партнеры», а также члены ISO-Forum в качестве главных актеров (см. схему ниже)
Сообщество может вовлекаться в интерактивное целое через: background papers, электронные газеты, информационную базу Интернета, библиографическую информационную базу и иные статичные элементы, в то время как более динамичные интерактивные составляющие включают ISO-Forum, Workshops и финальную ISO-Conference.

pic

Сайт ISO выступает в качестве узлового информатора о проектах и документировании событий ISO, архивировании и обеспечении доступа к ISO-Forum.
Таким образом, структура управления ISO подразделяется на два департамента: стратегический (Steering Group) и исполнительный (ISO-Team).

Steering Group
Стратегический департамент должен включать властных представителей всех основных компонентов общества: network, исследования, образование и распространение знаний. Одной из основных целей Steering Group является определение тематики проектов и подготовка отчета об их реализация. В то же время Steering Group будет иметь механизм тесной обратной связи с общественностью.

ISO-Team and ISO partners
Исполнительный департамент (ISO-Team) должен состоять из независимых экспертов из академической науки и консультантов с каждого основного компонента общества (network, исследования, образование и распространение знаний), называемые «виртуальными партнерами».
Эти эксперты обеспечивают контент, то есть background papers, статьи для электронных газет и экспертные дискуссии ISO-Forum.

ISO-Forum
ISO-Forum должен организовывать дискуссии, вовлекая одновременно большое количество рыночных игроков и экспертов для систематического обмена мнениями. Технически специальный сервер (list-server) распространяет e-mail соответствующим участникам и производит архивирование всех наличных обсуждений на website проекта.

Механизм регулирования
На наш взгляд, регулирование может базироваться на «формальном регулировании», либо на «ко-регулировании» — это зависит от позиции правительства: насколько много, сильно и глубоко оно захочет и сможет влиять на развитие и формирование информационного общества (см. вставку)..

Заключение
Очевидно, что несколько факторов говорят в пользу организации ISO:
• Обсерватория — это «место» (в физическом и виртуальном смысле), где удовлетворяется реальный спрос сообщества (на национальном или межстрановом уровне — неважно) в открытой дискуссии на информационном поле «сквозь границы»
• Обсерватория — это структура, способствующая формированию конкурентного пространства, стимулирующего производство новой информации
• Обсерватория — это форум, вовлекающий все заинтересованные стороны сообщества в формирование и реализацию политики и стратегии создания и развития информационного общества
• Обсерватория — это база данных, включающая всю информацию касательно как процессов развития информационного общества, так и ее участников с полной профессиональной экспертной оценкой их деятельности
• Обсерватория — это команда профессионалов, ценность которых в их нейтральности, научном подходе, междисциплинарности.

Типы регулирования

Формальное регулирование (Formal regulation): Правительство (либо иной регулятор) определяет детали требований, которые могут возникнуть (в соответствии с рамочными условиями, определяемыми законодательством), и механизмы принуждения к их соблюдению.

Ко-регулирование (Co-regulation): Правительство (или иной регулятор) активно вовлекается лишь в поиск решения проблем особой важности, либо сложности (например, совместно с правительством решаются вопросы безопасности). В этом случае сильной разницы между «формальным регулированием» и «ко-регулированием» нет. При этом, разумеется, «рамки» такого взаимодействия четко определяются.

Саморегулирование (Self-regulation): Схемы саморегулирования на сегодняшний день достаточно хорошо отработаны на примере торговых ассоциаций, профсоюзов и пр. Такие структуры должны формироваться самоинициативно (то есть по инициативе тех, кого будут регулировать). Только в случае адекватности нуждам ее членов деятельность их может быть эффективна.

Orphus system
В Telegram
В Одноклассники
ВКонтакте