Эффективность внедрения информационной системы «Электронное правительство»
17 марта 2006
Рубрика: Обзоры и мнения.
Автор: Туйгун Нишанбаев, Алишер Муксинов.
pic

Электронное правительство — система государственного управления, основанная на автоматизации совокупности управленческих процессов в масштабах страны и служащая снижению издержек социальных коммуникаций для каждого члена общества. Создание электронного правительства предполагает построение общегосударственной распределенной системы управления, реализующей решение полного спектра задач, связанных с управлением документами органов власти и процессами их обработки.

Существуют следующие уровни электронных систем правительственного управления:

  1. однонаправленные коммуникации для предоставления информации о некотором подразделении или аспекте деятельности правительства;
  2. двунаправленные коммуникации, позволяющие получать ответную реакцию граждан;
  3. трансакционные системы для поддержки правительственной деятельности;
  4. специализированный портал, позволяющий осуществлять все необходимые трансакции между гражданами, бизнес-структурами и государственными учреждениями.

Первая стадия создания электронного правительства — разработка информационного интернет-портала, предоставляющего любую оперативную и справочную информацию о данном государственном учреждении или административно-территориальном образовании.

На второй стадии создания электронного правительства информационный интернет-портал становится инструментом для двустороннего общения между органами власти, с одной стороны, и бизнесом и гражданами, с другой. Для этого должна быть проведена стандартизация всех процессов информационного взаимодействия между ними.

На третьей стадии интернет-портал предоставляет возможность осуществлять отдельные процессы взаимодействия государства с гражданами и бизнесом в электронной форме. Это может включать, например, уплату налогов, социальные выплаты, регистрацию предприятий, выдачу лицензий и т. д.

Четвертая стадия предполагает наличие портала, который интегрирует весь комплекс услуг правительства и обеспечивает свободный доступ к ним для всех граждан. Внедрение таких порталов способствует повышению эффективности деятельности государственных организаций, а также существенному снижению уровня бюрократизма в государственном секторе. Портал призван обеспечить «доставку» прямо на рабочие места сотрудников данных из подведомственных учреждений, новостей из различных источников, распоряжений руководства и прочее.

Переход на использование интернет-технологии в масштабе государства фактически означает трансформацию всех основных форм деятельности правительственных учреждений и является сложным организационным, технологическим и социальным процессом, требующим значительных финансовых затрат и административных усилий. Успех в этом деле зависит от правильной стратегии и тактики на каждом из этапов реализации программы, рациональной организации, координации взаимодействия всех участников процесса исполнительной, законодательной и судебной властей всех уровней, бизнеса, общественных организаций и граждан.

Структура информационной системы государственных органов управления, реализующая вышеупомянутые функции должна сочетать в себе:

  • Интранет для эффективной совместной работы государственных служащих
  • Интернет, обеспечивающий выход к общедоступным серверам, предоставляющий доступ к государственным услугам
  • контакт-центры, позволяющие интегрировать услуги для тех, кто не имеет постоянного доступа в Интернет
  • почтовую службу для рассылки материалов в письменной форме (документы, страховые полисы и т. п.).

Основой информационной системы государственных органов управления является правительственный интернет-портал. На базе портала государственные организации могут предоставлять комплексные услуги и сответствующие информации (рис.1).

pic

С точки зрения пользователя сервер государственных служб должен включать четыре главные функциональные возможности:

  1. регистрация пользователей, обеспечивающая безопасный доступ к системе. Здесь собирается информация о пользователе и проверяется ее правильность. Зарегистрировавшись, пользователь подписывается на доступные для него услуги;
  2. аутентификация пользователя (проверка личности пользователя), позволяющая обеспечить различные уровни безопасности, зависящие от важности операции. Для этой цели могут быть использованы методы определения идентификационного номера (ПИН-код), электронных сертификатов и т. п.;
  3. предоставление доступа к услугам. После того, как был пройден этап аутентификации, данные об интересующей пользователя операции направляются в одну из служб электронного правительства для обработки. Затем пользователь получает ответ на запрос;
  4. механизм обратной связи, позволяющий пользователю получить информацию о ходе рассмотрения его обращения, выяснить, кому именно из госслужбы поручено заниматься решением данного вопроса и при необходимости обращаться к данному должностному лицу напрямую через механизмы электронной почты или записаться на прием. Цель — оперативное информирование пользователей.

На основе технологий электронного правительства у государственного сектора появляется возможность более качественного и оперативного выполнения своих обязанностей в следующих стратегических областях:

  • выполнении основных государственных функций. Как отдельные люди, так и частные компании, заполняя различные электронные формы, могут непосредственно взаимодействовать с государственными структурами (подача налоговых деклараций и т.д.)
  • управлении взаимоотношениями с гражданами. Многие государственные службы могут оказывать комплексные услуги и лучше понимать потребности граждан
  • управлении государственными ресурсами. Весь бюджетный цикл, включая планирование, утверждение, реализацию, учет денежных расходов и поступлений, а также закрытие счетов на конец года поддерживается единой интегрированной системой управления.

В целом структурная схема информационной системы электронного правительства (ИС ЭП) достаточно полно отражает функции государственного управления и не нуждается в дополнительном пояснении.

Эффективность ИС ЭП рассмотрим на двух примерах: предоставление налоговой отчетности через данную систему и осуществление государственных закупок на базе электронной системы.

  1. Невозможно переоценить важность системы сбора налогов для развития государства в целом. В настоящее время налоговым органам приходится оперировать огромными объемами информации о налогоплательщиках и без использования соответствующих информационных технологий создать эффективную систему управления этим процессом невозможно.

    Все предприятия и организации регулярно предоставляют различную налоговую и финансовую отчетность в налоговые органы, пенсионный и другие фонды, казначейство и т. д. Эти данные, сформированные, как правило, имеющимися на предприятиях системами автоматизации бухгалтерского учета, передаются в соответствующие контрольные органы на бумаге и проходят там ручную проверку и обратное преобразование в электронный вид, выполняемое силами сотрудников этих органов.

    Современные компьютерные технологии позволяют организовать обмен информацией между налогоплательщиками и налоговыми органами по телекоммуникационным сетям. Это дает предприятиям возможность сдавать текущую налоговую отчетность через интернет-технологии. Для этой цели в информационной системе электронного правительства существуют программные комплексы, специально ориентированные на передачу через Интернет налоговой отчетности.

    Развитие современных интернет-технологий и технологий криптографической защиты информации, передаваемой по каналам связи, позволяет организовать защищенный документооборот между предприятиями и государственными органами с помощью соответствующих компонентов ИС ЭП.

    Оценим объем документооборота, приходящегося на бухгалтерскую и статистическую отчетность для территории, в которой зарегистрировано около 2,7 млн. юридических лиц. Каждое из них в зависимости от рода деятельности сдает 1000-2000 листов бумаги по предприятию в год и еще не менее 16 страниц на каждого сотрудника (отчеты в пенсионный фонд, фонд занятости, фонд медицинского страхования и т. д.). В совокупности по всей территории это составит около 7 млрд. листов формата А4, передаваемых в контрольные органы.

    Система электронной налоговой отчетности позволяет уменьшить объем бумажного документооборота, сократить очереди в контрольных органах, автоматизировать проверки, облегчить работу бухгалтеров, принципиально изменить характер предоставления отчетности и сбора налогов. Отчетность может предоставляться не поквартально, а автоматически в реальном масштабе времени, точно так же может проходить уплата налогов, что влечет за собой революционные изменения в налогообложении.

    На практике представление налоговой отчетности через Интернет выглядит следующим образом. Допустим, налогоплательщику (физическому лицу) нужно отправить в государственное учреждение заполненную форму об уплате подоходного налога. Для этого он с помощью соответствующего интернет-приложения вводит данные в электронные формы. Информация снабжается электронной цифровой подписью (ЭЦП) налогоплательщика и передается на сервер государственных служб, который проверяет подлинность этой информации и направляет ее в соответствующую систему Министерства по налогам и сборам (МНС).

    Иначе обстоит дело с налоговой отчетностью юридических лиц. Поскольку структура отчетности гораздо сложнее и объем больше, требуется специальное программное обеспечение, возможно, интегрированное с бухгалтерской системой предприятия. Например, предприятие, чтобы передавать данные по электронной почте в рамках проекта компании, в которую он входит, должен предварительно установить на своем компьютере аппаратный ключ и соответствующий программный комплекс компании.

    Далее отчетные данные, созданные при помощи современных систем отчетности и заверенные ЭЦП, бухгалтер отправляет провайдеру системы передачи данных налоговой отчетности. Тот протоколирует их в специальном журнале и передает дальше, в районное управление МНС, где они поступают на обработку в серверный почтовый модуль. Затем информационные службы налоговой инспекции проверяют правильность полученных отчетов и, если выявляют ошибки, рассылают отправителям отчетов соответствующие списки ошибок.

    Альтернативный вариант обмена данными по электронной почте — сдача налоговой отчетности непосредственно в Интернете в режиме реального времени. В данной системе формы отчетности хранятся на сервере, установленном в региональном или местном управлении МНС, а информация, которую предприятия передают в налоговые органы, — в базах данных сервера. К этим базам данных система реализует веб-интерфейс, предлагая возможности импорта из файлов и экспорта в файлы установленного налоговыми органами формата, а контроль правильности подготовленных отчетов и фиксация приема отчетов ведутся в реальном времени.

    Основу данной технологии составляет подход, не требующий установки на компьютерах предприятий специального клиентского программного обеспечения (ПО) для работы в системе: необходимое ПО находится на сервере, доступном через обычный браузер. Одно из достоинств предоставления налоговой отчетности через Интернет состоит в том, что в серверную часть системы выносятся данные, которые могут изменяться (формы отчетности, форматы данных, справочники, программы проверки). Таким образом, решается проблема обновления системы и поддержки для всех клиентских версий программы одинаковой степени актуальности. Даже добавление новых форм отчетности не влечет за собой необходимость перенастраивать систему: при очередном обращении к серверу клиент просто увидит еще один пункт меню или получит измененную форму для ввода отчетных данных.

    Кроме того, на сервере в режиме реального времени проводится и проверка передаваемых данных в соответствии с последними требованиями и фиксация приема подготовленных отчетов, что снимает большое число организационных проблем, неизбежно возникающих при использовании технологии электронной почты.

    Системы подачи бухгалтерской отчетности через Интернет предусматривают работу с файлами входных данных определенного установленного формата. Задача фирм, производящих бухгалтерское ПО, заключается в том, чтобы их программы могли готовить данные в установленном формате. В результате пользователи не будут как-либо ограничиваться типом используемой у них системы бухгалтерского учета.

    Сравним два описанных подхода и отметим ряд очевидных достоинств каждого из них. Передача налоговой отчетности по каналам электронной почты подходит для большего числа клиентов, так как менее требовательна к мощности канала, по которому производится обмен данными. Клиент-серверная технология более проста и эффективна в процессе взаимоотношений между налоговыми инспекциями и предприятиями. Она превосходит вариант передачи налоговой отчетности каналами электронной почты по гибкости и оперативности, легче может быть адаптирована к любым изменениям в законодательстве, существенно менее требовательна и к клиенту, и к службам налоговой инспекции. Основные достоинства клиент-серверного подхода заключаются в следующем:

    • нет необходимости установки и периодического обновления какого-либо ПО на предприятиях
    • есть возможность проверки поступающих от предприятий отчетов в режиме реального времени
    • есть возможность работы с полными серверными справочниками и классификаторами, объемы которых делают невозможным распространение их по предприятиям.

    Так как система электронной налоговой отчетности работает с данными единого установленного формата, не привязываясь к способам представления информации какой-либо из программ автоматизации бухгалтерского учета, то, будучи установленной на сервере контрольного ведомства, местного или регионального органа государственной власти, система облегчает как процесс предоставления отчетности предприятиям, так и процесс приемки отчетов налоговыми органами. Взаимодействуя с единой программой, расположенной на сервере налогового ведомства, через веб-интерфейс, сотрудники бухгалтерий предприятий получают возможность предоставлять отчетность, не проводя время в очередях.

    При введении системы электронной отчетности в эксплуатацию достигается следующий эффект:

    • отсутствие необходимости в посещении налогоплательщиками контрольных органов
    • облегчение и автоматизация работы инспекторов
    • улучшение качества передаваемых отчетов
    • автоматизированное проведение налоговых проверок
    • исключение работы инспекторов по переносу информации с бумажных или магнитных носителей в базы данных государственных органов.
  2. В качестве следующего примера работы ИС ЭП рассмотрим электронную систему государственных закупок.

    Создание в ИС ЭП компоненты «Системы электронной торговли» с целью осуществления закупок продукции для государственных нужд позволит автоматизировать эти процессы во всех региональных органах исполнительной власти, значительно уменьшить издержки государственных заказчиков при проведении конкурсов и сократить потери и злоупотребления.

    Во многих странах отношения государства с бизнес-сообществом (сектора G2B и B2G) переходят на электронную основу быстрее, чем отношения с гражданами. Проблемы коммуникаций между бизнес-компаниями и государственными организациями можно преодолеть, если интегрировать их операции в единую систему.

    Эффективность расходования бюджетов всех уровней в значительной мере зависит от полноты и доступности информации о заключенных контрактах на государственные закупки товаров и услуг и информации об их исполнении для всех участников закупок: как покупателей (представителей государства), так и поставщиков. Только полнота и широкая доступность информации по государственным закупкам делают прозрачным расходование бюджетных средств и создают условия для добросовестной и открытой конкуренции между поставщиками продукции (услуг) для государственных нужд.

    Традиционная организация процесса государственных закупок в настоящее время крайне неэффективна. У сотрудников государственных учреждений, ответственных за закупки, нет полного представления о наличии товаров, ценах, поставщиках, которые присутствуют на рынке. Информационный обмен между покупателями и поставщиками затруднен.

    Наиболее эффективным способом организации торгово-закупочной деятельности государственных организаций является использование электронных торгово-закупочных площадок. Эти площадки способны обеспечить более эффективное взаимодействие между службами снабжения государственных учреждений и предприятиями-поставщиками.

    Электронная торгово-закупочная площадка — это информационная система, обеспечивающая взаимодействие закупающей организации с контрагентами на всех этапах материально-технического снабжения через электронные каналы связи.

    Система электронного снабжения государственных организаций обеспечивает:

    • регистрацию и ведение базы данных продавцов
    • обновление профилей пользователей и предлагаемых товаров
    • отслеживание счетов-фактур и платежей
    • автоматическую обработку поступающих заявок и подрядов
    • проведение тендеров и аукционов (на основе законодательных актов о порядке проведения закупок для государственных нужд)
    • организацию взаиморасчетов
    • предоставление информации для контрольных и финансово-ревизионных органов
    • формирование отчетных документов, а также интеграцию с соответствующими системами участников торгов.

    С помощью данной системы поставщики могут просматривать результаты аукционов или тендеров, прохождение счетов-фактур, контактную информацию государственного ведомства, текущие подряды, выставленные на торги, и т. п.

    Основной способ закупки товаров, работ, услуг для государственных и региональных нужд — открытые конкурсы (торги, тендеры), то есть такие конкурсы, в которых могут принимать участие любые поставщики, заинтересовавшиеся опубликованным в СМИ объявлением о проведении закупок. Информация, которую поставщики обязаны предоставить при регистрации на электронной торгово-закупочной площадке, должна содержать сведения о поставщике и его бизнесе, включая идентификационный номер налогоплательщика и данные для электронной платежной системы.

    Использование электронной закупочной площадки позволяет создать конкурентную среду проведения тендеров за счет обеспечения необходимой открытости для всех участников торгово-закупочного процесса, широких возможностей по привлечению новых поставщиков и более эффективного проведения тендеров.

    Это дает возможность оптимизировать процессы материально-технического снабжения и значительно снизить трудозатраты государственных органов на осуществление закупочной деятельности и привлечение новых поставщиков. Руководство государственных учреждений получает эффективный инструмент для анализа всех торгово-закупочных процессов.

    Организация торгово-закупочной деятельности государства с помощью специализированной электронной площадки позволяет получить ощутимые экономические и стратегические выгоды:

    • снижение закупочных цен
    • расширение объема публикуемой информации о процедурах и результатах государственных закупок. Усиление контроля над закупочной деятель-ностью со стороны руководства и общества, повышение прозрачности всех торгово-закупочных процессов
    • создание нового механизма закупок, тесно увязанного с управлением складскими запасами и отличающегося эффективным планированием и обеспечением бесперебойности поставок
    • получение консолидированной информации о закупках и исполнении договорных обязательств
    • формирование баз данных государственных информационных ресурсов, содержащих сведения о процессах государственных закупок, заключенных контрактах на государственные закупки и результатах их исполнения
    • мониторинг результатов торгов, состава и характеристик поставщиков продукции (услуг) для государственных нужд
    • информатизация процессов государственных закупок, внедрение электронного документооборота, средств электронных коммуникаций внутри государственных учреждений и между ними
    • снижение трансакционных издержек
    • ускорение процедур проведения конкурсных торгов.

    В системе электронных государственных закупок участвуют: организатор электронных торгов, государственные заказчики и поставщики. Предполагается, что все эти юридические лица обеспечены сертификатами ключей ЭЦП.

    Государственный заказчик, желающий участвовать в системе электронных государственных закупок, должен предварительно зарегистрироваться на соответствующем сервере и получить права доступа (имя и пароль). Их должен знать только оператор государственного заказчика, производящий удаленное редактирование конкурсной документации на сервере.

    Государственный заказчик, высылая на сервер государственных закупок объявление о конкурсе и конкурсную документацию, подписывает эти материалы. Если он проводит конкурс впервые, от него потребуется и электронный сертификат ЭЦП. Получив его, сервер государственных закупок обратится в центр сертификации, чтобы выяснить, не прекращено ли действие электронного сертификата, и, если все в порядке, опубликует полученные материалы.

    С каждым объявленным конкурсом на сервере государственных закупок связываются два комплекта документов: рабочий (открытый для редактирования оператором по протоколу, гарантирующему защиту от подделки и конфиденциальность) и опубликованный (открытый для всеобщего обозрения в Сети). Непосредственно редактировать опубликованный комплект оператор не имеет права.

    Первоначально имеется только рабочий комплект, для его публикации необходимо предъявление электронного сертификата ЭЦП. Оператор может редактировать рабочий комплект и после публикации, но при этом опубликованный комплект не меняется: для публикации выполненных изменений вновь требуется ЭЦП.

    В процессе редактирования оператор заполняет поля полученных с сервера государственных закупок форм и отправляет их обратно на сервер. Сервер государственных закупок на этом основании автоматически генерирует конкурсные документы.

    Когда рабочий комплект готов к публикации, оператор запрашивает с сервера сводный документ, где отражены все данные, введенные при редактировании рабочего комплекта (значения всех полей, а также имена и даты всех отправленных файлов документов). Этот сводный документ подписан ЭЦП сервера государственных закупок, чтобы гарантировать неизменность рабочего комплекта. Любое изменение оператором рабочего комплекта после подписания его сервером государственных закупок аннулирует эту подпись.

    Санкционированием публикации служит отправление на сервер государственных закупок сводного документа, снабженного ЭЦП государственного заказчика. Сервер, получив подписанный сводный документ, проверяет, на месте ли обе подписи и не было ли изменений после подписания сервером государственных закупок, и публикует рабочий комплект. Такая процедура гарантирует, что опубликованный комплект полностью соответствует сводному документу, подписанному государственным заказчиком.

    Ниже в таблице приведены другие преимущества использования ИС ЭП в деятельности государственного управления

    pic

    Таким образом, использование в государственном управлении ИС ЭП позволяет:

    • государственным служащим возможность в любое время, в любом месте получать быстрый и простой доступ к информации
    • предоставлять государственные услуги, отвечающие потребностям граждан, быстро и эффективно отвечать на их запросы
    • повысить эффективность работы учреждения путем организации совместной работы сотрудников, а также объединяя рассредоточенные информационные ресурсы отслеживать любую информацию и оперативно их обрабатывать. Такой подход позволяет включить простые в использовании и управлении инструменты взаимодействия, а также обеспечивает высокий уровень безопасности и аутентификации пользователей для защиты ведомственной информации.

      В заключение отметим, что в настоящее время не существует единой концепции электронного правительства. Имеется лишь набор общих требований, от выполнения которых граждане и бизнес вправе ожидать от правительства информационного обеспечения. Различные категории потребителей объединяет стремление получить более эффективные средства доступа к информации с тем, чтобы уменьшить стоимость трансакций, сделать взаимодействие с государственными органами более простым, быстрым и комфортным.

      Особое место занимает проблема сотрудничества правительства с гражданами, поскольку быстрое снижение стоимости коммуникаций и вычислений создает хорошие предпосылки для трансформирования условий жизни большинства населения. Новый сервис на базе современных технологий должен следовать принципам организации электронного правительства: ориентация на граждан — граждане (налогоплательщики) как собственники государства, а не только потребители его услуг определяют политику и направление развития правительства.

Orphus system
Подписывайтесь на канал infoCOM.UZ в Telegram, чтобы первыми узнавать об ИКТ новостях Узбекистана
В Telegram
В WhatsApp
В Одноклассники
ВКонтакте